建工法律实务专栏 · 系列文章之二

——总价合同模式下清单缺陷责任博弈与司法救济实务反思

撰文｜资深建工领域律师团队 ·成员具备一级建造师执业资格
面向｜建筑施工企业法务、项目经理、企业管理层及建工法律同仁

引言｜一个条文的反转，何以撬动千万元价款风险

工程量清单，往往只是招标文件中薄薄的数页表格，却直接决定着数百万乃至上千万元工程价款的最终归属。2024年11月26日发布的《建设工程工程量清单计价标准》（GB/T 50500-2024，以下简称“2024版标准”）已于2025年9月1日正式施行，替代原强制性国家标准GB 50500-2013。其自身属性由强制性国家标准调整为推荐性国家标准，规范效力由强制适用转为约定优先，适用逻辑随之发生根本性变化。

更具实质冲击力的是，2024版标准第3.1.8条对总价合同的清单缺陷责任作出了反转性规定：分部分项工程量清单的准确性和完整性，在总价合同模式下改由承包人负责。这与2013版第4.1.2条“招标工程量清单的准确性和完整性应由招标人负责”的强制性规定截然相反。叠加已于2026年6月30日施行的《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》（法释〔2026〕12号，以下简称《建工解释二》）第9条对固定价结算刚性的强化，两套规则在总价合同清单缺陷的责任分配上形成了双重锁定效应。

笔者在条款颁布后的实务研讨中敏锐注意到：这一责任反转虽以“市场化风险分配”为正当性基础，但其与发包人主导招标环节的现实格局、承包人信息不对称的缔约地位之间存在张力，可能引发风险转嫁合法化、裁判尺度分化等系统性风险。当发包人存在过错或结算结果显失公平时，司法裁判又将如何突破合同约定进行调整？本文结合笔者作为一级建造师与律师的双重实务经验，从规则溯源、规范辨析、司法立场、风险透视四个维度深入剖析这一责任博弈中潜藏的巨大风险，并就施工企业的风险防范提出实务建议。

一、规则溯源｜从“招标人法定负责”到“合同形式决定责任”的范式转换

（一）2013版强制规范确立的既定规则

2013版计价规范体系下，清单准确性的法定责任主体为发包人。GB 50500-2013第4.1.2条明确规定：“招标工程量清单的准确性和完整性应由招标人负责。”

该条款属于强制性国家标准，不得通过合同约定排除适用。

这一规则的功能指向十分清晰——发包人掌控招标环节的主导权，负责提供招标工程量清单，自然应当对清单的准确性承担责任，不得通过格式条款将本应由自身承担的招标风险转嫁至承包人。

江苏高院（2016）苏民终1151号案即为典型例证：案涉合同约定“清单漏项由承包人承担”，法院最终认定该约定因违反强制性国家标准而无效，发包人仍应就清单缺陷承担责任。其裁判逻辑在于：发包人作为招标文件的制作方和主导者，不得通过合同条款免除自身的法定责任。

（二）2024版标准的反转性规定及其适用逻辑

2024版标准的核心变化体现在两个层面：其一，标准属性由强制性转为推荐性，不再具有强制适用效力；其二，清单缺陷的风险分配不再统一归责于发包人，第3.1.8条的性质实为市场化风险分配指引，其具体适用须以合同约定为前提：

需特别提示：2024版标准为推荐性标准，其第3.1.8条的适用以合同明确约定"按2024版标准计价"为前提。若合同未明确约定适用，或约定适用2013版规范，则仍应回归"招标人负责"的既有规则。

（三）规则背后的三项基础定义

理解上述责任分配逻辑，需回归标准中的三项基础定义，三者共同构成了风险划分的底层依据：

· 工程量清单缺陷（第2.0.27条）：指工程量清单存在多列项、错漏项、项目特征不符及工程量偏差等情形，是价款调整的事实基础。

· 单价合同（第2.0.6条）：发承包双方约定以工程量清单、项目特征及其综合单价进行合同价款计算、调整和确认的建设工程施工合同。单价合同在约定的范围内合同单价不做调整。

· 总价合同（第2.0.7条）：发承包双方约定以合同图纸、合同规范进行合同价款计算、调整和确认的建设工程施工合同。总价合同在约定的范围内合同总价不做调整。

在此基础上，标准第8.2条按合同类型配置了不同的调价规则：单价合同可重新计量、据实调整；总价合同原则上不予调整。两套规则泾渭分明，合同形式的选择直接决定了清单缺陷风险的归属。

二、规范辨析｜《建工解释二》第9条与清单标准的风险叠加效应

（一）第9条对固定价结算刚性的强化

在司法解释层面，《建工解释一》第28条已明确：当事人约定按照固定价结算工程价款的，一方当事人请求对建设工程造价进行鉴定的，人民法院不予支持。《建工解释二》第9条在此基础上进一步规定：

建设工程施工合同约定按照固定价格结算工程价款，当事人以约定的建设工期内人工费、主要建筑材料价格发生重大变化为由请求调整工程价款的，人民法院不予支持，但当事人另有约定或者符合民法典第533条情势变更规定的除外。

由此，固定价结算的刚性被双双锁定：《建工解释一》第28条锁死了“固定价不予鉴定”的程序通道，《建工解释二》第9条锁死了“建设工期内价格波动不予调整”的实体规则，仅留情势变更一项法定突破口与当事人约定一项例外。固定总价合同的责任承担边界由此被框定得异常清晰——也异常刚性。

（二）清单标准“承包人负责”与司法解释的体系衔接

将2024版标准第3.1.8条与《建工解释二》第9条置于同一坐标系下考察，可以清晰看到双重锁定效应的形成路径：

· 第一重锁定（实体层面）：2024版标准将总价合同清单缺陷责任归于承包人，承包人对已标价清单的准确性与完整性负责，约定范围内总价不予调整。

· 第二重锁定（程序层面）：《建工解释二》第9条与《建工解释一》第28条共同限缩了承包人通过鉴定、价格调整突破固定总价的司法路径。

两套规则叠加后，承包人在总价合同下几乎被锁死在“清单缺陷自行承担、固定价不予调整”的双重困境之中——这正是责任博弈中潜藏的巨大风险的法理根源。

（三）情势变更——唯一法定突破口的限缩适用

《建工解释二》第9条为固定价合同留下的唯一法定突破口，是《民法典》第533条的情势变更制度，但这一突破口的适用条件极为严格：承包人需证明价款变化在订约时无法预见、不属于正常商业风险，且继续履行将导致双方利益严重失衡。

从工程实务经验看，人工费、主要建筑材料的价格波动属于承包人在投标报价时应当预见并可通过风险金、不平衡报价等商业手段对冲的正常商业风险，原则上难以构成情势变更，而清单缺陷（漏项、量差、项目特征不符）本质上是缔约时的信息缺陷问题，与情势变更“订约后客观情况重大变化”的构成要件并不吻合。因此，试图以情势变更为由突破总价合同清单缺陷责任，在实践中获得支持的概率极低。

三、司法立场｜固定总价合同清单缺陷的裁判边界

2024版标准加重了承包人的清单复核责任，但司法实践中，并不能将“固定总价”视为发承包双方的绝对免责事由。最高人民法院的核心裁判立场可归纳为：合同约定明确且无特殊情形的，尊重意思自治与合同刚性；存在发包人过错或结果显失公平时，仍可依公平原则介入调整。

（一）约定优先：固定总价的合同刚性

一般情形下，人民法院严格遵循意思自治原则，维护固定总价合同的价款稳定性。

(2021)最高法民申1998号案中，合同明确约定“施工图工程量与报价工程量差异不调整”，承包人嗣后以清单漏项为由主张增补价款，未获法院支持。

其裁判逻辑清晰：固定总价的本质是风险包干，投标人在投标阶段即负有核实图纸与清单一致性的义务，中标后再以清单漏项为由主张调价，有违诚实信用原则，不应予以支持。

（二）过错突破：发包人过错下的公平调整

固定总价的合同刚性并非绝对不可突破。当固定总价的订立基础本身存在瑕疵，或发包人存在明显过错、导致按合同约定结算显失公平时，最高人民法院会直接依据公平原则介入价款调整。

同类裁判规则还可见于（2016）最高法民再135号案：发包人招标时仅提供一张简略平面布置图，不具备工程量核算的基础条件，承包人无法据此准确计算工程量。最高人民法院认为，此种情形下直接按固定总价结算显失公平，准许承包人申请造价鉴定并据实结算。

上述案例揭示了一条关键裁判规则：固定总价的合同刚性，以“缔约基础完整、双方地位对等”为隐含前提。一旦缔约基础本身存在重大瑕疵，公平原则即可突破合同刚性。

（三）《建工解释二》背景下“不予调整”的边界厘清

原有司法实践中，工程施工范围发生重大变更的，固定总价的计价基础随之丧失，应当允许调整价款。例如（2019）最高法民申4447号案中，因施工图纸多次变更、部分工程被发包人另行发包，导致承包人实际施工范围大幅缩减，最高人民法院准许就变更及缩减部分进行造价鉴定，据实结算。

《建工解释二》施行后，该裁判结论是否不再适用？笔者认为，《建工解释二》固定总价“不予调整”之边界，首先及于约定范围内的清单工程量与合同图纸量差：投标报价时之清单工程量与合同图纸工程量不符的，应当“不予调整”，但“不予调整”之范围，并不包括工程设计变更、工程另行发包等所致之范围增减；设计变更与另行发包引发的范围变动，非原固定总价所涵盖，自应脱离图纸包干价而据实结算——溢出部分予以增补，缩减部分予以扣减。此与2024版标准第8.9条（工程变更）、第8.10条（新增工程）之逻辑相契：总价包干仅及于合同图纸约定范围。

四、实务误区｜施工企业易踩的三类风险陷阱

（一）投标期未提异议，默示认可风险

固定总价合同投标过程中，若承包人在招标答疑期内未就清单缺陷提出书面异议，司法实践中通常会被认定为以默示方式接受了清单的准确性。中标后再主张存在重大漏项、请求增补价款的，获得法院支持的难度极高。投标阶段的缄默，在某种程度上基本可以等同于自愿承受相应的价款风险。

（二）履约中缺失签证，索赔依据不足

即便客观上确实存在清单缺陷，若承包人施工过程中未及时办理工程签证、变更确认手续，事后索赔将陷入被动。司法实践中，承包人主张措施费增加、漏项工程价款增补能够获得支持的核心前提，是持有发包人或监理单位确认的签证文件、结算纪要。当然，根据《建工解释一》第20条，承包人能够证明发包人同意其施工，但未能提供签证文件证明工程量发生的，可以按照当事人提供的其他证据确认实际发生的工程量。

在笔者服务的多个大型施工项目中，屡见承包人因“怕得罪业主”而在施工中不主张、不签证，待结算时才提出索赔，最终因证据不足而败诉的案例。工程行业的“人情思维”在法律面前往往不堪一击，过程留痕才是维权的根本。

（三）争议时举证薄弱，难以突破合同约定

诉讼或仲裁程序中，承包人若无法证明发包人存在具体过错行为，仅以笼统理由主张调价，难以动摇固定总价合同的效力。若转而以情势变更为由请求调整价款，需承担更严格的举证责任，且《建工解释二》第9条已明确，固定价合同对建设工期内人工费、主要建筑材料价格波动的包干效力，原则上仅留情势变更一项法定突破口，单纯的市场价格涨跌大多属于商业风险，难以构成情势变更。

五、突破路径｜“承包人负责”规则的实务解构

（一）按过错来源分类界定责任

处理总价合同清单缺陷纠纷，不宜直接援引“承包人负责”一刀切，而应根据过错来源区分三类情形：

（二）混合过错下的承包人破局方法

针对混合过错情形，承包人仍可通过以下四条路径减损，实现对“承包人全责”规则的突破：

路径一：前置证据固化，及时提出异议

发现隐蔽清单缺陷后，应立即以书面形式向监理单位及发包人提出异议，同步主张工期顺延与费用补偿，避免后续被认定为默示认可；同时妥善留存图纸版本、招标答疑纪要等资料，用以证明该缺陷属于"常规复核无法发现"的情形。

路径二：转化为变更或新增工程，脱离包干范围

若清单缺陷导致实际施工内容与清单项目存在本质差异，可依据2024版标准第8.9条、第8.10条的规则，走工程变更或新增工程程序，将该部分价款脱离包干价范围单独计价，而非直接认可漏项由自身承担。

路径三：锚定基础资料瑕疵，归责于发包人

若隐蔽缺陷源于发包人提供的基础资料存在瑕疵或不完整（如勘察报告与实际地质条件严重不符），属于发包人过错范畴。2024版标准将总价合同清单缺陷归于承包人的前提，是“发包人提供的基础资料真实、完整”；基础资料本身瑕疵导致的缺陷，不属于承包人可控的风险范围，不得通过“承包人负责”的约定转嫁发包人自身过错。

路径四：主张过错比例分担，申请造价鉴定

争议解决阶段可主动申请造价鉴定，明确清单缺陷导致的价款差额，并就混合过错主张按双方过错程度比例分担责任，而非全额自行承担；协商阶段也可以“基础资料确有错误”为协商筹码，争取发包人承担部分成本或通过签证确认价款。

（三）争议阶段的核心证据体系

承包人主张清单缺陷调价，应当围绕以下类别搭建完整证据链：

1.招标文件、招标工程量清单及招标答疑纪要；

2.施工合同及补充协议、计价规则约定文件；

3.施工图纸与招标清单的对比表，量化差异金额与比例；

4.往来函件、工作联系单，证明异议提出时间及发包人回复情况；

5.发包人指令、监理日志、施工日志、会议纪要，证明履约过程中的事实确认情况。

（四）合同条款的优化方向

对承包人而言，可重点争取三类条款：

· 增设“重大漏项调整条款”：约定单项漏项超过合同总价一定比例或绝对值达到一定金额的，允许据实调整；

· 明确投标复核期权利：约定承包人发现清单错误有权要求澄清，招标人拒不澄清的，相应风险由发包人承担；

· 约定过程结算机制：及时锁定已完工程价款，避免风险累积。

对发包人而言，应确保招标图纸深度达到施工图标准，否则固定总价合同可能因图纸不全而丧失计价基础；同时合同中应明确"暂定数量项目"的范围与计价规则，减少事后结算争议。

六、实务建议｜给施工企业法务与管理层的风险防范

笔者就施工企业在实务中应对2024版标准与《建工解释二》叠加适用下的清单缺陷风险，提出以下风险防范建议：

（一）投标阶段：全面复核清单，提前锁定风险

1.深度核对图纸与清单：重点审查图纸是否有详图支撑清单项目、项目特征描述是否与图纸一致、工程量计算是否符合常规计量规则，逐项排查漏项与量差。

2.书面异议留痕：对清单存疑的内容，必须在答疑期内以书面形式提出，并妥善留存招标人的答复文件，作为后续索赔的依据。

3.风险定价策略：客观评估清单缺陷风险，在报价中预留合理风险金，或采用不平衡报价策略对冲风险，避免为竞标盲目压价。

（二）履约阶段：过程留痕确权，动态化解风险

1.图纸会审确权：开工阶段即组织图纸会审，将清单与图纸不符的事项全部纳入会审纪要，由发承包双方及监理单位共同签字确认。

2.及时发起索赔：发现清单与实际施工内容不符的，应在合同约定期限内发出工作联系单或索赔意向通知，避免逾期失权。

3.推进过程结算：依据2024版标准第10.2条的规则，按合同约定节点实施施工过程结算，通过分阶段结算及时锁定已完工程价款，在施工过程中逐步化解价款风险。

（三）争议阶段：选择有利解释路径

1.主张过错责任分担：在诉讼/仲裁中明确主张清单缺陷系发包人过错或混合过错所致，引用(2019)最高法民终379号、(2016)最高法民再135号等案例的裁判规则作为支撑，主张按过错比例分担责任。

2.区分包干范围与变更范围：明确区分固定总价包干范围与工程设计变更、另行发包等所致的范围增减，对后者主张脱离包干价据实结算。

3.关注裁判动向：密切关注各地法院对2024版标准与《建工解释二》叠加适用的裁判动向，及时调整诉讼策略。

结语｜市场化风险分配不应以牺牲公平为代价

2024版清单计价标准将总价合同清单缺陷责任归于承包人，本质是“约定在先、风险可控者负担”的市场化逻辑体现；《建工解释二》第9条则以固定价包干为原则、以情势变更为唯一法定例外，进一步强化了合同刚性。两套规则的叠加，使得总价合同下的承包人几乎被锁定在“清单缺陷自行承担”的责任框架之中。

然而，这一责任反转的正当性前提——承包人在投标阶段有能力核实清单准确性——在信息不对称、时间压力和议价能力失衡的现实格局下往往难以成立。若放任发包人通过合同约定合法转嫁清单缺陷风险，而司法又过度固守合同刚性，则市场化风险分配的初衷可能异化为风险转嫁的工具。

所幸，司法裁判始终未放弃公平原则的底线：在发包人存在明显过错、按合同约定结算结果显失公平的情形下，法院依然有权突破合同约定，重新分配风险与价款责任。笔者主张，应通过过错类型化处理区分不同责任来源，通过证据体系前置构建破解举证困境，通过包干范围与变更范围的精准切割实现合理调价。

对施工企业而言，2024版标准施行后，合同约定将成为风险分配的核心依据。唯有在投标阶段精准识别风险、履约阶段完整留存证据、争议阶段善用裁判规则的弹性空间，才能在清单缺陷纠纷中占据主动，最大限度维护自身合法权益。市场化风险分配不应以牺牲公平为代价，而公平的实现，有赖于每一位建工从业者对规则的深刻理解与审慎运用。

【专栏说明】

本文为建工法律实务专栏系列文章之二。立足建工领域律师与一级建造师的复合视角，结合多年实务经验与大型建设企业常年法律顾问实践，聚焦建设工程领域的法律前沿问题与企业风险防范，持续为建设行业从业人员、企业法务及管理层提供专业深度分析。

后续文章将就《建工解释二》其他重点条款的实务适用、施工企业合规管理、建工争议解决等专题展开讨论，敬请关注。