前言：自2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，开启了政府与社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称 PPP）的模式。此后，一系列关于政府和社会资本合作的文件陆续出台，PPP模式历经十几年发展，在缓解政府财政压力、增强基础设施和服务能力等方面发挥了重要作用，但在PPP项目的履行过程中，政府方与社会资本方在合作过程中的各种争议和纠纷也集中显现。本文仅对PPP项目合同的法律性质及诉讼路径选择进行简要分析，以期为PPP项目合同争议解决提供初步参考。

一、关于PPP项目合同的法律性质

PPP项目合同是指政府方(政府或政府授权机构)与社会资本方（社会资本或项目公司）依法就 PPP 项目合作所订立的合同。PPP项目合同的法律性质是PPP争议纠纷案件中最基础、最常见的焦点问题，对于合同性质的认定不仅涉及诉讼路径的选择，还涉及被告主体确定、法律适用等系列问题。在理论界和实务界对于PPP项目合同的性质有不同的观点。

第一种观点认为，PPP项目合同具有民事合同性质。财政部于2014年12月30日发布的《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）第二条规定，在PPP模式下，政府与社会资本是基于PPP项目合同的平等法律主体，双方法律地位平等、权利义务对等，应在充分协商、互利互惠的基础上订立合同，并依法平等地主张合同权利、履行合同义务。该通知附件《PPP项目合同指南（试行）》中也明确指出，就PPP项目合同产生的合同争议，应属于平等的民事主体之间的争议，应适用民事诉讼程序，而非行政复议、行政诉讼程序，不应因政府方是 PPP项目合同的一方签约主体而有任何改变。国家发展与改革委员会于2014年12月发布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》在编制原则中强调合同各方的平等主体地位，明确合同各方均是平等主体，以市场机制为基础建立互惠合作关系，通过合同条款约定并保障权利义务；在第一章总则中，将政府和社会资本合作项目合同（PPP项目合同）定义为政府主体和社会资本主体依据《中华人民共和国合同法》及其他法律法规就政府和社会资本合作项目的实施所订立的合同文件。基于上述文件，该观点认为PPP项目合同的法律性质应定性为民事合同。

第二种观点认为，PPP项目合同属于行政协议。2015年5月1日施行的修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”明确将行政协议引发的争议纳入行政诉讼范围。2020年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”第二条规定：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；”根据该规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与社会资本方订立的具有行政法上权利义务内容的PPP项目合同属于行政协议。

第三种观点认为，PPP项目合同兼具民事合同与行政协议的性质。《PPP项目合同指南（试行）》“编制说明”部分明确“PPP 从行为性质上属于政府向社会资本采购公共服务的民事法律行为，构成民事主体之间的民事法律关系。同时，政府作为公共事务的管理者，在履行PPP项目的规划、管理、监督等行政职能时，与社会资本之间构成行政法律关系。”同时，该指南将民商法、行政法等相关的法律法规均列为PPP项目合同相关法律关系的确立和调整依据。因此，有观点认为PPP项目合同兼具民事法律关系和行政法律关系。

综上，我们认为，基于PPP项目合同签约主体为行政机关和社会资本方，且合同内容涵盖了项目授予、实施、移交等全过程，其中既涉及行政机关行使行政职权确定的内容，又涉及具体权利义务履行的事项，因此难以将PPP项目合同性质简单归类于民事合同或行政协议，应根据PPP项目合同的具体内容和履行行为进行综合分析。

二、关于PPP项目合同纠纷的诉讼路径选择

对于因PPP项目合同在履行过程中产生的争议应通过何种诉讼途径进行解决（本文仅讨论诉讼途径，对于PPP项目合同约定有仲裁条款的处理方式另文讨论），在司法实践中也存在不同的认识和处理方式，存在以下两种观点。

第一种观点认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、第二条的规定，PPP项目合同争议属于行政争议，应通过行政诉讼途径解决。理由是PPP项目合同符合上述法律规定的行政协议的四个要素：一是符合主体要素，PPP项目合同一方当事人为行政机关，另一方为社会资本方；二是符合目的要素，PPP合同是政府为了实现行政管理或者公共服务目标与社会资本方订立的合同；三是符合内容要素，合同内容通常包含多项政府基于其行政管理职能作出的优惠承诺和政策扶持，涉及公权力的行政、处分和承诺，具有行政法上的权利义务内容；四是符合意思要素，即是由双方当事人协商一致签署。最高人民法院在四川省大英县人民政府与大英县永佳公司不履行行政协议纠纷再审审查案件【（2017）最高法行申195号】中持此观点。

另一种观点认为，尽管合同当事人中有一方是政府，但是双方合同的主要内容是对项目合作事项进行的约定，合同签订完全遵循平等、自愿、等价有偿的民事原则，而不存在行政命令和强迫的意思。因此PPP项目合同争议属于民事争议，应作为民事案件受理。最高人民法院在西乡县泾洋矿业有限责任公司与西乡县交通运输局等合同纠纷民事二审案件【（2023）最高法民终97号】中持此观点。

我们认为，对于因PPP项目合同引发的争议应当根据争议内容和具体诉求进行具体分析，以确定具体的诉讼路径。对于因涉及行政行为引发的争议（如特许经营授权与收回、价格调整审批、许可证撤销等）应通过行政诉讼解决，因涉及合同履行产生的争议（如投资收益分配、付款延迟等）通过民事诉讼途径解决。

因PPP项目具有参与主体多、建设运营周期长、投资金额大且涉及社会公共利益等特点，建议合同各方尽量通过协商方式解决履约过程中的争议，若确需通过司法程序解决，则应围绕具体诉求对案件材料进行全面准确的分析，并选择合理的诉讼路径妥善解决纠纷。

律师介绍

魏永振律师，硕士研究生，高级合伙人、济南总部管委会主任，荣获2025年度“LegalOne 实务精英100强：争议解决”，山东省优秀律师、泉城十佳青年律师等荣誉称号，担任山东省法学会工程法学研究会常务理事。

魏永振律师执业23年，在重大复杂商事诉讼仲裁方面有丰富的实践经验，擅长在法律框架下综合考虑客户整体利益，并寻求最优的争议解决方案，代表客户处理了大量法律关系复杂、争议标的较大的商事纠纷，赢得客户信任。服务的行业主要包括医药、通讯及基础设施建设等领域。

王坤律师，硕士研究生，三级律师，睿扬律师事务所房地产与建设工程业务部专职律师。2013年7月开始律师执业，主要执业领域为民商事诉讼、劳动争议、保险业务、企业合规。