当城投债的规模突破六十万亿，当“地方政府债”的认知与“企业债”的法律属性持续碰撞，这场跨越三十年的资本游戏，始终在法律红线与现实需求的夹缝中游走。从1994年分税制改革催生城投平台的诞生，到2014年《预算法》划定政企边界，再到2026年存量债务化解的攻坚期，法律层面的权责厘清，始终是破解城投迷局的核心钥匙。

一、法律定性：城投债的“双重身份”迷局

城投债的核心争议，始于法律形式与经济实质的割裂。从立法文本来看，城投债的发行主体是地方政府融资平台公司——依据《公司法》设立的独立企业法人，拥有独立的法人财产，以其全部财产对公司债务承担责任，这是城投债作为企业债的法定根基。

2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号文）明确划定：“政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担”。2010年《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号文）进一步明确，城投公司是具有独立法人资格的经济实体，并非政府机构。这意味着，在法律条文的刚性约束下，城投公司与地方政府是相互独立的民事主体，城投债并非法定的政府债务。

但在经济实践中，城投公司的设立、运营与偿债，始终与地方政府深度绑定：地方政府通过划拨土地、注入股权、财政补贴等方式支撑城投公司运作，其募资用途集中于市政工程、保障性住房等公益性项目，短期现金流难以覆盖偿债需求。这种**“企业外壳+政府内核”**的模式，造就了市场眼中的“隐性担保”认知——但这并非法律意义上的担保，而是长期形成的市场预期。

二、权责演变：从“模糊地带”到“刚性切割”

城投债的法律监管，经历了从“默许存在”到“规范剥离”的完整演进，每一步都指向政企信用的彻底切割。

（一）萌芽期：法律空白下的“权宜之计”

1994年分税制改革后，地方财权收缩、事权扩张，基础设施建设资金缺口巨大。在《预算法》禁止地方政府直接发债的背景下，城投平台成为地方政府突破融资限制的工具。这一时期，相关法律规范缺位，城投公司的法律地位、债务责任均处于模糊地带，“政府背书”成为融资的核心逻辑，法律层面的风险防控完全缺失。

（二）规范期：2014年《预算法》的“分水岭”

2014年修订的《预算法》，是城投债监管的里程碑。其第三十五条明确规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”，同时禁止地方政府及其所属部门“以任何方式为企事业单位举债提供担保”。

同期出台的国发〔2014〕43号文，进一步提出**“剥离城投公司政府融资职能”**的核心要求：明确政府债务与企业债务的界限，推动城投公司向市场化运营主体转型。这一立法变革，从法律层面切断了“政府直接兜底”的路径，要求城投债回归企业信用本质，实现“开明渠、堵暗道”。

（三）攻坚期：存量债务化解的法律重构

2023年以来，面对存量城投债务风险，监管层推出一揽子化解方案，核心是依法分类处置、压实各方责任：

1.法定政府债：全额纳入预算管理。对2014年审计认定的存量政府债务，依法置换为地方政府债券，由地方财政全额承担，纳入全口径预算管理，接受人大监督。

2.存量隐性债务：依法化解、省级统筹。对2014年后以企业名义举借、实质用于公益性项目的隐性债务，不认定为政府直接债务，但由省级政府统筹化解，通过债务限额置换、展期降息等方式缓释风险，地方政府不承担法定代偿责任。

3.新增市场化债务：企业自担、终身追责。严禁地方政府通过城投公司新增隐性债务，对违法违规举债、担保行为，实施终身问责机制，依法追究相关责任人的行政责任与法律责任。

三、风险边界：法律视角下的“兜底”真相

“谁为城投债兜底”的核心疑问，在法律框架下有明确答案，且不存在绝对的“无限兜底”。

（一）地方政府：无法定兜底义务，仅存有限救助责任

依据现行法律与政策，地方政府对城投债无法定偿还义务。2016年《地方政府性债务风险应急处置预案》明确：地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则；对城投公司的企业债务，地方政府仅在法定担保范围内承担责任，且2015年后的政府担保承诺已被认定为无效。

实践中，地方政府的救助行为，是基于风险防控的行政举措，而非法律义务。例如，对财政困难地区的救助，需通过省级统筹、转移支付等方式，且不得突破预算约束，更不能直接为城投公司的企业债务买单。

（二）金融机构：自担风险，强化合规约束

银行、券商等金融机构是城投债的主要投资者与承销方。依据《商业银行法》《银行业监督管理法》，金融机构购买城投债需严格遵守监管规定，不得违规向地方政府提供融资。2023年监管文件明确，对违法违规参与城投融资的金融机构，依法追究责任，自行承担相应损失。这意味着，金融机构需自行识别城投债的企业信用风险，不存在“政府隐性担保”下的免责空间。

（三）中央政府：不直接兜底，统筹化解系统性风险

中央政府的核心职责是防范区域性、系统性风险，而非为单个城投债项目兜底。2023年以来的债务置换、限额调整等政策，本质是通过中央财政支持、地方政府统筹，实现债务风险的有序缓释，而非法定的债务偿还责任。从法律层面，中央政府与地方政府的财政权责相互独立，不存在“中央兜底地方债务”的法律依据。

（四）投资者：风险自担，依法主张权利

对于普通投资者而言，需明确：城投债是企业债，而非政府债券。2024年司法实践中，多地法院明确裁判：城投公司作为独立法人，其债务由自身承担，地方政府无法定代偿义务。若投资者主张地方政府承担责任，需举证存在法定担保、财政补贴承诺等法定情形，否则法院不予支持。

四、未来走向：法律框架下的城投转型之路

从法律视角看，城投债的终极解决路径，是彻底剥离政府属性，实现完全市场化转型。

（一）政企信用切割：从“隐性担保”到“企业信用”

2027年起，城投平台将全面退出政府融资职能，其债务将严格区分：用于公益性项目的存量债务，依法纳入政府债务管理或统筹化解；用于经营性项目的债务，由城投公司自主经营、自负盈亏。这意味着，未来的城投债，将彻底回归企业债本质，投资者需以城投公司的经营状况、现金流能力为核心判断依据，不再依赖“政府背书”。

（二）法律监管升级：全流程合规约束

未来，城投公司的融资、运营、偿债将纳入严格的法律监管：

1.强化信息披露：城投公司需依法公开财务状况、债务规模、资金用途，接受社会监督，杜绝隐性债务。

2.规范融资行为：禁止城投公司通过违规担保、财政补贴承诺等方式融资，严格执行“谁借谁还、风险自担”。

3.完善退出机制：对资不抵债的城投公司，依法启动破产清算程序，通过市场化方式化解债务，打破“刚性兑付”预期。

（三）投资者保护：明确权利边界，强化风险提示

立法与监管层面，将进一步明确城投债的法律属性，完善投资者适当性管理，要求金融机构充分披露城投债的企业信用风险、政府无兜底义务等核心信息，保障投资者的知情权与求偿权。同时，通过司法裁判统一裁判尺度，明确城投债的责任主体，避免投资者对“政府兜底”的错误预期。

结语

六十万亿城投债的背后，是地方发展与法律约束的长期博弈。从法律视角看，城投债的核心矛盾，从来不是“谁来兜底”，而是如何在法治框架内，实现地方基础设施建设的资金需求与风险防控的平衡。

随着2027年城投平台转型期限的临近，政企信用的彻底切割已成定局。未来，城投债将褪去“隐性担保”的外衣，以纯粹的企业信用参与市场竞争；而地方政府、金融机构、投资者，都需在法律框架下，重新定位自身角色、承担相应责任。这场跨越三十年的资本游戏，终将回归法治的本质——权责清晰、风险自担、有序化解。

作者介绍

宗雷律师，中共党员，睿扬（北京）律师事务所合伙人，专注企业商业秘密保护体系建设，同时深耕企业合规与争议解决领域。

在知识产权领域擅长为企业搭建全流程商业秘密保护方案：从分级分类、制度设计、协议起草，到培训落地、泄密维权，兼顾风险防控与业务效率。

主导研发实务课程，为多家企业、商协会赋能，以“法律为基、落地为王”理念，助力企业筑牢核心竞争力防线。